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基层民主法治建设状况的调研及思考

发布日期:2014-10-15 作者: 区人大常委会教科文卫工委

 

  【摘要】:基层民主法治建设是社会主义民主法治建设的基础性工作,是社会主义民主法治最广泛的实践。经过多年的实践发展,基层民主法治建设已逐步走上规范化、制度化轨道。但与迅速变化发展的社会生活相比,与人民群众不断增长的参与需要相比,基层民主的法治化进程还存在许多问题。本文通过对所在区域的实践调研,分析现今基层民主与法治建设取得的成绩和存在的问题,在此基础上,从民主与效率、村民自治组织、村民自治权、村民利益、法治与道德习惯等方面提出对策建议,希望对加强基层民主法治建设有所裨益。

  【关键词】:基层民主法治

  我国的社会主义基层民主政治,是广大人民群众在基层经济、政治、社会和文化事务领域,直接行使当家作主民主权利的制度建设和实践活动。基层是社会的细胞,是各种利益矛盾的集聚地,基层民主法治建设水平的高低直接影响社会主义民主法治的进程。随着改革的不断深化和社会的不断进步,各种矛盾和问题日益凸显,社会利益关系愈加复杂,广大人民群众对各种权益的需求和期望越来越高,迫切需要进一步完善基层民主法治建设。

  一、基层、民主及法治概念综述

  基层一般是指各种社会组织中最低的一层,与群众的联系最直接。实行直接性管理是基层这个概念最突出的特点,即直接面对人民群众,直接接受人民群众的监督,其一切管理活动都具有直接性而没有什么中间环节。从纵向上看,基层并不能简单地等同于乡镇。因为除了乡镇而外,还有群众性自治组织村民委员会和居民委员会,也还有县、城市的区、不设区的市;从横向上看,基层并不简单地等于政权,因为除政权组织外,还有基层的党组织、其他国家机构、社会团体以及事业单位等。县、城市的区、不设区的市的党组织、国家机构和社会团体、企(事)业单位以及村民委员会和居民委员会都具有管理活动的直接性,因而,均应属于基层的范畴。

  基层民主制度主要是指我国的基层群众性自治制度,是指基层群众性自治组织形式及其运作方式,它是基层群众性自治组织自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的方式、方法、程序的总和,是人民参与管理国家事务和社会事务的一种形式,是社会主义民主制度的一个重要方面。宪法第111条第1款规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”基层群众性自治是非政权型的,即非国家性质的自治,而是一种社会自治。在我国社会主义民主建设过程中,从民主主体的范围看,发扬基层民主,保证基层组织和成员直接行使民主权利,依法管理自己的事情,创造自己的幸福生活,是社会主义民主最广泛的实践;从民主建设的目的和途径看,发扬社会主义民主,则是为了让人民群众当家作主,调动人民群众的积极性。而要实现这个目的,除了让人民群众有权选举代表,监督国家权力机关,参与对国家事务的管理外,更重要的一个途径就是加强基层民主制度建设,让人民群众对基层的公共事务进行管理,并逐步使这种管理规范化、制度化。因此,基层民主制度对当代我国社会主义民主的发展,具有十分重要的意义。

  法治是指依法而治,它包含了立法、司法、执法、守法、法律监督等环节,其基本精神是法律权威至上、法律面前人人平等。

美国法理学家富勒的法治学说认为,“法治”有八项原则:第一,一般性。为了使人类行为服从规则的控制,必须有规则存在。第二,颁布。要想让法律提供行为指引,公众就必须可能知晓,因此需要公之于众。第三,不得溯及既往。否则,法律不但难以指引行动,而且会破坏活动的可预期性。第四,清晰性。只有人们能够识别法律的规定,法律才有可能发挥出指引人类行为的作用。第五,不得自相矛盾。矛盾将导致人们无所适从。第六,不得要求人们做不可能之事。超出人们能力的规定,不可能产生作用。第七,在时间之流中保持相对连续性。第八,官方行动与公布的规则之间的一致性。法治的内涵被邓小平概括为“十六字方针”即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。就基层民主制度与中国法治政治的关系而言,只有开展基层民主制度建设,才能把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来,从制度上和法律上保证党的领导核心作用;才能使党经过法定程序将自己的政治主张变成国家意志,实现代表人民群众的利益;才能使国家机关和公职人员依法代表人民管理国家的各项事务,而不是以言代法、以权代法、以权压法、以权治民。现代意义的法治,是民主的产物,法治的本质在于它是崇尚体现广大人民群众意志的法律在国家政治、经济和社会生活中的权威。法治是民主发展的制度成果,又是民主发展的根本保障。现在中国基层民主推进中出现的种种问题,归根结底需要法治建设来解决;建立新的基层民主政治秩序,需要以法治建设为根本途径。

  二、基层民主法治建设的实践情况

  为了解基层关于民主与法治建设的实践操作,我们对所属辖区宁波市江北区的几个基层单位进行了调研。

  (一)甬江街道:依法保障村民自治,增强村民自治能力

  1.落实民主选举制度,健全村级组织建设。街道严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称“村民委员会组织法”)和《中华人民共和国选举法》进行选举,从村选举委员会组成,选举办法确定,候选人和村民代表、村民小组长产生到选举日投票,整个程序严格依法规范进行,让村民充分享受民主权利;在选举过程中,街道严格执行“村民代表只有获得到会户主(或户代表)半数以上推荐,或在第二次差额选举中获得三分之一以上赞成票,方可当选村民代表”这一原则,提高了村民代表队伍的整体素质和群众拥护度。

  2.落实民主决策制度,切实保障村民自治权利。建立村级党员、村民代表接待室制度,确保农民群众知情权、参与权;建立村级重大事务科学决策制度,确保农民群众决策权。

  3.落实民主管理制度,保障村务管理有章可循。(1)指导各村制订村民自治章程的村规民约,明确村民权利和义务村级各类组织之间关系和工作程序,以及经济管理、社会治安、村风民俗、计划生育等方面要求,在村民代表大会通过后实施,并且印制成册,分发到户。(2)建立优秀村民代表评选制度,构建全面提升村民代表素质的有效机制。(3)建立村干部向村民代表大会述职述廉制度,构建村干部双重考评机制。

  4. 落实民主监督制度,确保村务监督全面普及。(1) 在全街道推行干部保廉机制,建立村干部廉政信用档案,把述廉结果、审计结果、村民举报调查结论和重大事项报告情况归入廉政信用档案。(2)出台《街道工程建设及项目管理办法》,明确规定10-50万元建设项目必须统一管理,各村成立工程质量监督管理小组和招投标领导小组,并要求项目建设竣工前必须委托有资质的中介结构进行审计,同时,对村级集体经济大额资金使用日报制。(3)推行村级财务审计制度,为避免传统的“村帐镇监”的内部监管方式的一些弊端,街道聘请注册会计师对财务情况进行全面严格审计,并用通俗易懂的语言向村民代表解释审计报告的内容及含义。

  (二)甬江街道联成村:约访接待听民情,恳谈之中解难题

  1. 建立讲事、议事、评事制度。这给村民提供了畅所欲言、表达想法的空间。

  2. 建立党员、村民代表接待室制度,构筑干群沟通平台。该村在街道党工委、办事处的指导下,成立了党员、村民代表接待室,确定每星期的某两天,在村会议室由指定的党员、村民代表接待群众,接受群众的询问,向群众解释工作的进度,宣传国家的法律法规政策,同时对群众提出的利益诉求进行记录、汇总,由接待的党员和村民代表提出初步解决意见,经村两委修正后,提交村民代表大会讨论决定。由于负责接待的村民代表是整个决策的参与者、制订者,比其他人更了解各项政策,由村民代表用自己的语言和方式向群众做出解答,有利于化解不满情绪,消除矛盾,为维护该村的稳定与平安发挥了积极有效的作用。

  3. 建立村民代表联户制度,架设村民与代表的双向沟通桥梁。由村民小组长联系所在生产队的村民代表,村民代表在生产队内确定若干户村民作为其联系户,定期走访,听取意见,宣传法规政策,收集社情民意。村民代表会议由村党支部定期召开,听取村民代表联户工作的情况汇报,分析研究解决办法,再由村民代表及时向联系户反馈。如此,不仅畅通了村民与代表之间联系的渠道,又间接促进了村民自身素质的提高,充分保证了他们的民主权利,提高了他们的法制意识。

  (三)孔浦街道二村社区:结合社区特征,将民主与法制落在实处

  1.在三年一届的社区选举中,该社区已历时三届,其中的第二届选举,该社区采取了直选的方式,所有年满 18 周岁的拥有该区域户口的居民,以及在该区域居住时间超过 6 个月的外来人员,均可以直接投票选举社区干部,充分实现了社区居民的民主权利。

  2.由于该社区地处城乡结合带,外来人口偏多,法律意识比较薄弱,社区根据该现象,开展针对性的法制教育,其中包括社区卫生条例知识普及、居住注意事项等等。另外,社区还在外来人员中,公开直接选举代表,组成外来人口计划生育协会,既保障了其自身的权益,调动了他们的积极性,又实现了计划生育的目标,一举两得。

  3.在寒假、暑假,社区安排当地的地段民警,对中小学生开展法制教育,如交通规则、火灾防范等,帮助其度过安全、快乐、充实的假日。

  (四)中马街道:积极探索社区民主自治,打造“四治”型社区

  中马街道多渠道探索社区居民自治,积极打造居民“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的“四自”型社区,逐渐形成“大家的事大家管,人人都是主人翁”的良好社会风尚。做法如下:

  1.制度建设健全规范。建立社区议事委员会、制定居务公开制度和民主评议社区干部制度,使社区居民充分发挥民主监督职能,以保证民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和社会公开等制度的执行。建立“民主三会”制度,即听证会、恳谈会和评议会制度。听证会由社区居委会召开居民代表会议,就街道、社区每年计划为社区居民办的实事,听取居民的意见和建议;恳谈会对社区中产生的矛盾,由社区居委会出面,邀请当事人和有关职能部门的人员参加,化解矛盾,维护社会稳定;评议会由居委会每年召开1-2次居民评议会,对社区居委会或机关部门、街道办事处的工作进行评议,提出批评建议。

  2.开设社区论坛。例如,该街道一社区的“社区议事台”,把居民热点、难点、敏感的事情通过该平台寻找解决途径,从而架起与居民的“连心桥”;另一社区每月28日举办“话说社区”,直接与居民面对面,对社区的热点、难点问题进行直接对话,集思广益,制定解决方案,提高满意度的同时也提高了效率。

  3.建立民情信息站。由社区聘请民情信息员,上门收集信息并登记,收集的信息定期向社区居委会反馈,从而排忧解难。目前,该街道 5 个社区共聘请了 48 位民情信息员,同时开通民情电话。街道曾组织社区工作者开展了以“转变作风、改进工作、服务群众、增进感情”为主要内容的“访户融情”活动,以社区干部划片包干形式提出了 “深入群众察民情、勤于记事知社情、落实责任办实事”的工作要求。活动开展以来,30名社区干部共走访了5126户居民,构成了“点、线、面”相结合的信息收集反馈网络。

  三、基层民主法治建设过程中取得的成绩和存在的问题

  我们在调研过程中,深切地感受到各单位负责人在加强民主法治建设方面所付诸的努力和投入的精力,也欣喜地看到一个个象征着基层民主法治建设欣欣向荣的外化景象。

  第一,它促进了基层干部角色转变,增强了党的基层干部执政的实效性和公平性。公选直选、差额直选有利于基层干部改变过去的行政思维和行为方式,改变过去只对上级机关负责,对群众的要求敷衍推诿的做法,树立正确的政绩观,从执政为民出发,做到对上负责和对下负责的有机结合,实现角色的根本转变。竞职的承诺,群众的希望,社会的监督,迫使基层干部工作必须讲责任、讲付出、讲实效,从而,增进基层干部执政的公平性。

  第二,公选直选和差额直选引入了竞争机制,可以从根本上杜绝现行体制弊端导致的干部“跑官卖官”等腐败现象的发生,有助于制定科学的干部考核和评价体系,对于推进干部人事制度改革有着积极的意义。

  第三,公选直选和差额直选,增强了对干部监督的有效性和广泛性。授权主体的变化,调动了广大党员、群众参与党内事务、关注干部工作的积极性,为健全民主监督机制创造了良好的环境。的确,通过多年的努力,基层民主法治建设取得了可喜的进步,民主化法制化建设稳步推进,但我们也应清楚地看到,在基层民主法治建设过程中仍存在着一些薄弱环节。主要表现在:

  1.聆听多了点,解决少了点。社区论坛的开放、民情信息站的构建、恳谈制度的确立、接待室的设置,是基层民主法治建设的一大平台。通过此类方式,基层组织充分表达了听取群众建议的美好意愿,体现了干部对群众的尊重,建筑了彼此沟通的桥梁。基层领导所要做的第一步是聆听,第二步是解决,即将群众提出的建议进行梳理归纳,然后再有针对性地提出切实可行的措施并将之落到实处,这才是关键。在实践中,第一步得到了充分的实现,而第二步往往不了了之,时间充当了淡化一切的良药,但本质的问题却始终存在,于是同一矛盾不断重复外化为不同形式,让倾诉者累、聆听者疲。要记得,群众提出意见的目的或许也在乎一个发泄的空间,但最在乎的是问题的妥善解决。

  2.习惯多了点,法律少了点。基层组织往往结合自身区域的特点,制订了一些方针政策,但这些政策往往比较“大路货”,即大道理当道,缺乏实际可操作性,因此,当面临具体问题的时候,基层干部往往根据这些所谓的“原则性”规定,行使较大的“自由裁量权”,制度建设不容乐观。村民委员会组织法第17条规定,“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的行为,村民有权……举报,由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理”。但是,“依法处理”依什么“法”,如果上级部门不调查处理怎么办,却没有相应规定。退一步讲,即使有诸多“村规民约”,但不少乡镇干部和村民遇事习惯用传统的方法解决问题,较少选择法律手段。例如,民主选举产生村民委员会是我国社会主义法治建设的重大进步,也是加快农村民主法制建设的必然要求。但由于民主直选村委会在我国刚刚开始,选举不太规范,村干部往往是在当地宗族中有较大影响,并通过承诺的方式当选的,因而往往代表本宗族成员的利益或部分选民的利益,而不能真正代表全体选民的利益,在工作中往往首先考虑部分选民的关系和利益。尤其是一部分选民的利益与大政方针和上级的总体部署、总体规划不相一致时,一些政治素质本来就不高的村干部就不能做到坚决地、不折不扣地执行党的路线、方针、政策和上级的有关决定,从而不能真正实现最广大人民群众的根本利益。

  3.悬殊多了点,平衡少了点。通过普法教育,全民的法律意识、学法用法的自觉性不断增强,但从面上的情况来看,占人口大多数农村村民的普法教育工作力度明显不足。主要表现在:一是农村的普法教育工作活动远远少于城镇,尤其是村级自行组织的普法教育活动极少,对农村老年人的普法教育工作几乎成了死角,农民的法律意识、法制观念较市民相比淡薄得多;二是农村干部群众的法制观念相对滞后,部分农村干部依法管理村级事务的意识、能力和做法与新形势下农村工作的要求相比,还有较大的距离;三是农村民主法治建设发展不平衡。就全区范围而言,各村民主法治建设发展不平衡。有些村各项制度完善,但有个别村则明显滞后,存在较多问题,如因村级财务管理、土地征用、房屋拆迁等引发的村民集体上访事件等“热点、难点”问题时有发生,严重影响了社会安定。

  四、加强基层民主法治建设,要处理好五个关系

  对能否在全社会民主政治发育不足的背景下率先发展乡村社会的民主政治已有学者提出了质疑,并认为乡村很难产生推动全社会政治变革的力量。的确,在“我就是法律”的民主知识水平上,在社会主义初级阶段国家层面上民主化的任务还很艰巨的情况下,中国农村基层民主建设的前景不容乐观。鉴于现状,我们认为处理好以下几个关系尤为重要。

  (一)处理好民主与效率的关系

  所谓民主,可以理解为多数决定的制度,即在关系到整体利益的事情上,由整体的多数决定共同的行动方案。民主的意义在于使人们尽可能自己决定与自己相关的事情,从而最大的维护自己的利益。但是在这里,存在一个效率问题。即与非民主的决策相比,民主决策增加的成本。毫无疑问,相对于一人或者少数人拍板的决策程序来说,民主程序首先一个是规模的扩大,其次是时间的延长。且不论规模本身带来表决程序费用的增加,同时还产生的决策人利益和思想的多元化使决策的过程在时间上延长。对于同一个问题,不同的利益立场和思想倾向就会有不同的看法,而民主的程序和精神要求要尊重不同的意见和观点,这就使问题复杂化,要达成一个共识,就需要多方的协调、斗争和妥协,这是一个相对漫长的过程。而专断的决策方式就不存在这个问题。在这个意义上,就要考虑民主的具体方式问题,即采用什么方式才能使民主的成本尽可能降低。

  而现在大多数的情况是村民的非制度参与具有目的和手段不可控性,经常会造成社会秩序的混乱。这不仅因为,现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质,也没有形成民主参与政治生活的习惯,多数农民并没有明确的、自觉的民主意识,没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与,而不是目标性参与,因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督,不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行。而且任何公共参与都是需要成本的,如果在农村社会增加公共领域和公共事务,以求增加村民的公共参与,其成本基本上都需要由村民负担,而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用,又需要扩充公共权力机构,这样形成的是一种恶性循环。因此,在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下,还是尽量减少公共领域和公共事务,减少村民的公共参与,以节约公共权力的运作成本。

  (二)处理好村民自治组织与村党组织的协调关系

  村民委员会组织法第4条从法律和制度上明确了村党组织在村民自治中的地位和作用,“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党的章程进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动,直接行使民主权利”。但是,村党组织与村民自治组织(即村民委员会)的关系仍然是目前村民自治实践中一个难以协调的问题。或是村党组织认为,坚持党的领导,就是坚持村党支部对村民委员会的领导,村民委员会主任应该听党支部书记的。因此,形成村党组织实际掌握村政大权,在具体工作中往往造成越俎代庖的局面,致使村民委员会依法所拥有的自治权难以得到具体落实;或是村民委员会把“自治”理解为“自由”,大权在握,独断专行,致使村民自治游离于党组织的领导之外,造成村党组织的凝聚力和号召力下降。

  村民自治组织与村党组织之间的关系不协调,不仅直接影响到村民自治的正常有效地运作,而且影响到党在农村基层组织领导核心作用的真正发挥。中国政治发展的历史和现实都表明,离开了先进政党的引导和组织,农村的落后力量不但得不到抑制,而且会继续支配农村社会,民主化进程将会更为艰难。因为,一方面,党在农村的基层组织是协调国家与社会关系的重要依托。具体来说,就是通过加强党在农村的基层组织建设,强化党对村务的领导和参与,在保障村民自治健康发展的同时,实现国家对社会关系的有效协调。另一方面,村党组织是村民自治发展的重要政治力量。作为村民自治组织,村民委员会必须反映和维护村民的切身利益。而在现实条件下,村民的利益和意志并不一定符合社会发展的进步趋向,因此,自治组织和自治活动就需要通过一个主导性政治力量,把党的路线、方针、政策通过自治组织变成全体村民的意愿。在中国社会政治生活中,这个主导力量自然是村党组织。从这个意义上说,必须加强村党组织对村民自治的领导。

  但是,按照村民委员会组织法规定,村民委员会由村民直接选举产生,村民委员会负责召集村民会议或村民代表会议,对本村公共事务和公益事业实行民主决策和管理。村民自治的这种实践形式实际上把村党组织排除在村务决策和管理体制之外,再加上党的基层民主建设不够完善,对村党组织行使决策权没有太多的限制性规定和程序设计,现行的村民委员会组织法对于村党支部和村民委员会的职权缺少明确规定和必要的规章制度。因此,村党组织在村民自治的实践中发挥其领导核心作用,就难以实现与村民委员会关系的协调统一。

  萨缪尔·亨廷顿曾指出:“组织是通往政治权力之路,也是政治稳定的基础,因而也是政治自由的前提…… 当今世界,谁能组织政治,谁就能掌握未来。”①更为重要的是,通过农村社会组织的运作,促进了村民与村民、村民与村委会、村党组织等不同治理主体间相互合作与交往,培育了一种信任,这是建构农村社会资本的重要基石。②目前主要应从两方面来开展工作,一方面尽快把“两推一选”的办法推开,根据实践经验逐步细致化、规范化、制度化。一是把群众监督机制引进支部选举,使群众对支部成员有发言权,增强对支部的信任和支持;二是把一大批年轻有为、群众威信高的党员扩充到支部班子,可以提高支部的威望,增强战斗力;三是村委会干部不再因“民意”看低支部,不再借口“民意”拒绝接受支部领导,为党支部领导村民自治、协调“两委”关系奠定基础。另一方面对农村党支部如何在村民自治条件下发挥领导核心作用进行研究,并从政策上加以明确。一是党支部在征求党员和群众意见的基础上拿主意,把方向;二是召集“两委”联席会议,研究决定村务管理中的重大事项;三是解决工作中遇到的各种难题,协调村委会与其他组织的关系;四是监督村委会日常管理工作;五是实行交叉兼职,鼓励党员参加村委会竞选,尽量兼任村委会成员。

  (三)处理好村民自治权与国家行政管理权的衔接关系

  村民自治作为农村基层民主制度,其所依托的国家制度环境是“乡政村治”模式。乡镇政府作为行使国家行政管理权最基层的工作机构,承担着依法对本行政区内各项工作施行行政管理的职能,有权而且必须对村民委员会布置有关行政事务或委托村民委员会办理有关政府事宜。村民委员会作为村民自治的执行机构和工作机构,其主要任务是办理本村的公共事务和公益事业。目前,我国农村村级范围内的公共事务大致包括三部分:一是行政事务,如税费征收、户籍管理、社会治安、计划生育、环境保护等;二是经济事务,如与土地集体所有相联系的生产活动,提高农业产业化和市场化程度,增强农业综合生产能力和竞争能力;三是社会事务,如邻里关系、村规民约、社区建设等。在上述三类事务中,前两类事务需要乡政府通过行政手段向下布置,只有第三类属于村民自治的范围。尽管村民委员会组织法已规定乡镇政府与村民委员会是指导与被指导、协助与被协助的关系,但是,在实行村民自治的过程中,村民自治权与乡镇政府的行政管理权之间存在着不和谐的问题。即在对村民自治活动进行指导的过程中,乡镇政府的行政管理权往往凌驾于村民自治权之上,不同程度地把属于村民自治范围内的事务划归到行政管理范围之内,造成了对村民自治的过度干预。或是直接控制村民委员会的选举,指派或选派候选人,或是随意免去村民直接选举产生的村民委员会成员。而村民委员会在代表村民行使自治权的过程中,既不愿意接受乡镇政府的工作指导,也不愿意协助乡镇政府开展工作,致使党和国家政策、政令“阻隔”在乡镇与村之间。

  出现上述情况,首先在于村民自治对于从未有过严格意义的自治基础的中国农村来说,无疑是一种全新的制度安排,乡镇干部、村干部和村民均一下子难以适应这种变化。其次,村民委员会组织法在有关乡镇政府与村民委员会关系的规定上过于简单,这势必使一些原本文化水平相对不高的乡镇干部和农民难以领会其精神实质。再次,按照村民委员会组织法有关规定,村民委员会的权力和权威来自村民普遍的预定和授予,必须按照村民的意志行事并严格接受村民的监督和约束。这就决定了当村民的利益要求与政府政策发生冲突时,村民委员会只能代表村民的利益和意志,而放弃代表政府角色的扮演,因此,乡镇政府对农村的政策输入和资源提取必然陷入困境。最后,我国农村社会管理的实际内容与村民自治的有关规定之间存在矛盾,涉及农民自身利益的公共事务,并不完全属于村民自治的范围。

  (四)处理好集团利益与更大多数村民利益的关系

  近来,农村精英异军突起并实际把握自治权,村民自我管理在实践中异化为“精英”管理。伴随农村经济体制改革,经济类型的多样化以及相对于国家的自主性社会力量的发育,出现了农村精英并形成了特定的利益集团。他们凭借其势力和影响,开始介入村务的管理。而在许多落后地区,村民往往希望农村精英带领他们致富,因而农村精英经常在村民委员会的选举中获得成功。

  因此,必须严格限制强势集团利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺弱势群体的民主权利,以便保障更多群众的利益:

  1.提倡舆论自由。要加强基层民主与法治建设,就必须提倡舆论自由。首先,舆论自由能够让正确的决策因为经受考验更加正确,让错误经过讨论而得到纠正,使决策更具有信服力,从而巩固了党的领导。其次,舆论自由能让人民真实的想法得到表达,扭转口是心非、阳奉阴违的风气,使人民的民主权利真正得到落实。再次,舆论自由有利于监督村民自治组织的成员,使他们不敢以权谋私。因此,应该培养村民的民主法制意识,国家应加大农村民主法制教育的力度,特别应加强与农民利益直接相关的法律、法规、规章的宣传,鼓励、支持农民通过正常渠道正确行使舆论监督权力。

  2.完善村民自治的司法救济途径。现阶段我国村民自治缺乏权利受损后完整的司法救济机制,当村民在自己的自治权益受到侵害的时候,如果有一套完整的司法救济途径来供他们申告,就可能避免自治主体间矛盾的激化。“要考虑法律救助问题,开始着手构建针对基层民主政治建设发展中保障群众权利的法律救助体系。按照国家法律的基本原则,可以鼓励地方制定地方性法律法规来弥补国家层面的法律缺失,在具体工作中强化基层民主的法律制度建设。”③而村民委员会不符合行政诉讼的主体资格,这无疑对村民自治实践中个体村民自治权益受损时的救济设置了障碍。“有权利必有救济,这是法治的必然结果”。村民自治权既为法定之权利,司法机关就应该给予司法救济。因此,必须全面完善村民自治权冲突的诉讼救济机制。目前,在我国提起诉讼的程序方式包括民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼,村民自治权属于宪法赋予的政治权利,除去那些纯属村民个人与村民自治体之间的民事纠纷可以按照民事诉讼程序解决外,村民自治冲突的诉讼救济实际上无法落实在我国现有诉讼法体系中。村民自治权不是民事权利,通过民事诉讼加以救济在法理上解释不通;村民自治权也不是行政权力,村民个体权利在自治体内受到侵害同样无法启动行政诉讼程序得到救济。但考虑到个体村民与自治体之间存在管理与被管理关系,当自治机构作为基层群众性自治组织维护社会秩序时,却是在行使由全体村民赋予的公共权力,因此,在村民与自治机构发生纠纷时,可将自治机构视同行政机关,赋予其行政诉讼中的被告资格,通过修改行政诉讼法来容纳村民自治权的诉讼救济程序。

  3.逐步弱化村民自治组织的经济功能,加强其社会功能。根据村民委员会组织法的规定,村委会不仅管理着村集体的土地和财产,还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务,并需承担本村生产的服务和协调工作。但有些地方就借发展集体经济为名,将村委会职能扩大,不断强化村委会的经济功能,以此来剥夺农民的经营自主权,这是对群众利益的极大损害。实践也证明,大多数村里的冲突都是由于经济利益引发而来。因此,应当逐步弱化村民自治组织的经济功能,加强自治组织的社会功能,即加强邻里关系、村规民约、社区建设等方面的建设和管理。

  (五)处理好法治与道德、习惯的关系

  在基层民主法治建设过程中,由于人们的法律意识相对薄弱,家族观念、习惯观念盛行,很多群众一般会把法治与道德、习惯截然地对立,认为法治是对习惯的约束,是对习惯的颠覆,有了这种观点,势必存在抵触情绪,有碍于法治建设。其实,这种观点有失偏颇,成熟的法治秩序与道德习惯血脉相连,法治社会不是在割断传统的白纸上描绘出来的。人们对传统久远的道德习惯的服从,乃是民间社会在现代法治框架下获得自治的秩序来源之一。法治建设不仅关乎法律的健全本身,而且关乎我国道德建设和精神文明建设的基本走向。因此,以法治推进道德,是我们时代所面临的伟大使命,通过立法、执法、用法、守法及法律宣传教育等多个渠道深刻阐述法治意识,则必然相应地阐述了法治所应有的人化道德。总之,人化道德的基本样式是具有道德合理性的法律,中国当代的道德建设,虽不能强调与法治要求的完全一致,但至少不应与法治的要求形成明显张力。因此,基层组织在普法的过程中,有必要让广大的群体了解法治是道德、习惯的规范,它不是对道德习惯的背弃,而是更深层面上的尊重。

【注释】:

  ①萨缪尔· 亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》(中译本)[M].北京:三联书店出版社,1989:427

  ②钟宜:《我国农村社会组织的发展与乡村治理方式的变革与完善》[J].探索,2005(6):98100

  ③赵树凯:《基层民主呼唤法治提速》,http://www.infzm.com/content/8627.

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