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论人大选任人民陪审员的制度分析及完善

发布日期:2014-03-27 作者: 江北区人民法院 蒋利芳

 

 

  【内容提要】选任具备何种素质的公民担任人民陪审员,关系到人民陪审员制度的立法意图能否实现。人民陪审员的选任制度关系到人民陪审员制度的实践效果。由于种种原因,我国的人民陪审选任制度存在着一些不容忽视的问题,在我国这样一格重实体轻程序的法治传统的背景下,强调人民陪审员选任制度在程序上的公正价值尤其具有现实意义。本文通过对立法现状与实践现状的分析,揭示目前选任制度仍存在的不尽合理之处,并对完善此项制度提出合理化建议,使我国的人民陪审员选任制度得到逐步的完善。

【关键字】 人民陪审员选任完善法院人大常委会

  所谓陪审制度,是指国家审判机关吸收普通公民代表民众参与案件审判活动的制度,作为一种源远流长的司法制度,陪审制度可以追溯到公元前六世纪雅典的“赫里埃”。[]《全国人大常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)进一步完善了我国人民陪审员的选任制度。但该《决定》仍存在不完善之处,而且,实践中人民陪审员的选任也存在一定的缺陷。陪审员制度从其产生之日起便面临着一个重要的问题:陪审员的选任制度如何才能科学地构建?我国陪审员的选任是指在依照法律的规定,在符合条件的人民群众中,通过一定的程序选择出陪审员,使其获得参与审判的资格。它包括两个方面,第一,陪审员的资格如何确定;第二,陪审员的选任程序如何设置? 200551日正式实施的

  一、人民陪审员选任制度的实施现状

  (一)立法规定

  《决定》是我国第一部关于人民陪审员制度的单行法律。人民陪审员选任制度规定包含在《决定》第四条至第九条中,内容包括任职条件、选任方式、任职期限等,它是引导和规范人民陪审员选任的原则性文件,具有重要的现实指导意义。人民陪审员的条件,包括积极条件和消极条件。积极条件要求担任人民陪审员需“一般具有大学专科以上的文化程度”,与法官任职资格相比,此项条件规定较为宽松,但对学历的限制仍然有可能排除较多公民参与其中;在消极条件中则单列出公检法司等司法从业人员不得担任陪审员,有利于避免浪费司法资源,抑制司法腐败,体现司法民主。在此项制度框架下,人民法院可以根据实际情况对任职条件进行细化,符合条件的公民由其单位推荐或由本人向法院提出申请,由人民法院和司法行政机关进行审查,由基层法院院长提出人选,提请同级的人民代表大会常务委员会进行任命,从而产生任期五年的新一届人民陪审员。从制度设计和立法规范上可以看出,人民陪审员的产生是一个公开、公平的过程,但规定也缺乏一定的制度弹性,不利于实践中执行。

  (二)实践现状

  从宏观方面,最高人民法院在2013年《关于人民陪审员决定执行和人民陪审员工作情况的报告》中对人民陪审员制度的实施情况进行统计的数据显示:人民陪审员年龄结构为:30岁及以下占10%3140岁占29%4150岁占36%5160岁占19%61岁以上占总6%。人民陪审员中具有大学以上学历的占44%;大专学历的占40%;高中以下学历的占16%。如图

  在微观方面,笔者选取江北区人民法院人民陪审员数据为参考,截止2013年江北区人民法院有人民陪审员52名,其中男性30名,女性22名;文件化程度为:大专以上文化程度的有49人(包括4名博士、4名研究生、28名本科生),占总人数的94.3%;年龄结构为:30岁及以下2人,占总人数3.8%314016人,占总人数30.8%415021人,占总人数40.4%51609人,占总人数17.3%61岁以上4人,占总人数的7.7%。平均年龄为45岁。职业分布为:机关单位21人,占总人数的40.4%,乡镇街道干部18人,占总人数的34.6%,企事业单位9人,占总人数的17.3%,其他4人,占总人数的7.7%;可见,来自于政府机关单位的人民陪审员占到了75%

  如图所示:

  从以上统计分析可以看出,江北法院乃至全国各个法院在选任人民陪审员时倾向于高学历、来自于政府机关单位、年轻的陪审员。

  二、我国人民陪审员选任制度存在的主要问题

  (一)任职资格规定较为严格

  《决定》规定担任人民陪审员除了必须满足年满23周岁、品行良好、公道正派、身体健康等条件外,陪审员需要达到大学专科以上学历。与整个社会公民素质和诉讼需求相比,我国人民陪审员的任职资格较为严格,致使选任陪审员的时候受到很大的限制。满足条件的只能是社会精英等少数人。

  各个法院在选任人民陪审员时往往还规定了更为严格的条件。以宁波市鄞州区、江东区人民法院选任人民陪审员公告中规定的条件为例:鄞州区法院要求年龄在23周岁以上,不超过60周岁,户籍所在地或工作地在本辖区;江东法院要求年龄在23周岁以上65周岁以下,具有江东区户籍或者以江东区为经常居住地。

  这些严格的条件较大地限制了公民参与陪审的范围,过高的要求也不符合我国的实际情况。学历限制可能导致农民陪审员的人数为零,同时把学历不高但在群众中威望很高或者善于做调解工作的基层群众排除在外。而且,对于整体文化素质较低的中西部地区而言,这要求无疑过高,使广大民众很难参与到陪审中来。其次,年龄上的限制,使有丰富的基层经验、热心于公益活动的退休人员不能参与到法院的陪审中。严格的任职条件,既减弱了人民陪审员的代表性,又流失了更适合担任陪审员的人选资源。在实践中,一些地方适当放宽了学历限制,将一些在当地有较高威信且善于妥善调处邻里关系而学历较低的公民作为陪审员人选,但当提请同级人大常委会任命时,其坚持按照《决定》对学历的要求,任命一般难以通过。[②]

  (二)人民陪审员的社会代表性不够广泛。

  在我国,目前的陪审员选任制度有趋向“精英化”的特征。[③]目前经选任产生的人民陪审员过于集中在政府部门,社会代表性还存在一定的局限性。

  专业和技术领域等方面的人才明显不够,在发挥特长上势必受到限制,在庭审中也不能充分发挥人民陪审员来自群众,了解民情,代表民意,克服法官思维定势,使司法更加贴近民众生活的优势。人民陪审制度是人民当家作主在司法领域的具体体现,让更多的社会成员参与到司法活动中来才能最终实现司法民主,而要让人民陪审员成为实现司法民主的重要载体,就要尽可能地扩大陪审员的选任范围,在最大程度上代表公民利益。

  (三)陪审员选任失去应有的群众性。

  一些,法院出于方便工作考虑将陪审任务固定交给少数积极性较高的陪审员,导致他们变相成为“编外法官”、“陪审专业户”。更有部分法院创设“专职陪审员”,使得陪审员成为可供选择的固定职业,人民陪审制离“大众化“渐行渐远。[④]失去了这项制度应有的群众性。

  (四)选任程序有待规范。

  根据《决定》,人民陪审员的选任要经过报名、审查、提请人大任命、人大任命几个步骤,实践中,一般是以法院为主导,在同级司法行政机关的协助下,对人民陪审员的候选人进行审查、提请人大任命,人大一般也不会对法院、司法行政机关提请任命的名单表示异议。由此带来选任过程中若干问题:

  首先,由法院来决定人民陪审员的选拔,并进行日常管理,也许在管理工作上能带来一定的方便。但是,如果法院能决定人民陪审员的命运,那么法院也就拥有了随时决定陪审员何时参与陪审、怎样参与陪审的权力,陪审员陪而不审的状况就难以有真正改观。

  其次,实践中,我国人民陪审员的产生方式、程序较不统一。以宁波市北仑区、鄞州区、江东区、奉化市人民法院选任人民陪审员的产生的方式和程序为例。

  

北仑法 院

江东

法院

鄞州

法院

征求司法局意见

必要时会同司法局进行情况调查

宁波市中级人民法院审核

提请区人大常委会任命

征求司法局意见

必要时会同司法局进行调查

提请区人大常委会任命

由政治处向院长提交人民陪审员的人选审查意见

提请区人大常委会任命

同司法局对报名对象进行审查

提请奉化市人大常委会任命

奉化

法院

  从上面图示可以看出,各个法院在选任人民陪审员时,程序上还是有很大的不同。

  第三,由法院推荐人大任命,在这种情况下,仍是由法院担当主角,这样人大在任命时的可选择范围就很小,法院往往会依据自己审判工作的需要而不自觉地忽略陪审制的民主政治功能的实现,甚至是自己的好恶与亲疏关系来选择,从而使陪审员失去真正的广大民众代表性,与人民陪审员制度制定的初衷相违背。

  (四)人民陪审员的选任方式行政化 。
人民陪审员制度的意义还并不仅限于司法民主化,更在于培育公民的民主政治观,陪审制度赋予每个公民以一种主政的地位,使人人感到自己对社会负有责任。而我国的人民陪审员的选任制度带有较强的行政色彩,人民陪审员的选任方式,基本照搬政府官员的选任模式。
[]《决定》第8条规定,人民陪审员的产生要经过“推荐”、“申请”、“审查”、“提出”和“任命”五个流程,人民陪审员不像人大代表一样通过直接或间接选举产生,而更像是行政流程运作的结果。虽然《决定》并没有硬性地限制人民陪审员的资格,但实际上已经使平民担任陪审员变得异常艰难。

  三、人民陪审员选任制度的完善

  (一)人民陪审员任职条件的完善建议。

  对人民陪审员资格的规定,既要符合普通公民参与司法的宗旨,又要维护法律的威信和权威,故陪审员的资格问题应当给于足够的重视。要从严把握陪审员的任职条件。首先,担任人民陪审员要有一定的文化程度,否则可能因自身能力、水平较低而难以发挥应有的作用。二是坚持广泛性、代表性、群众性的原则,充分考虑吸收社会各阶层人士。随着市场经济的迅速发展,新类型案件层出不穷,案件也越来越复杂,法院也需要社会精英。笔者认为可以在专业性和大众性之间进行综合权衡,既要防止陪审员“精英化”,又要杜绝过分追求“大众化”现象发生。可以通过建立大众陪审和专家陪审制度来适应案件审理的不同需求。

  1、专家陪审员制度的完善。法官由于其自身知识结构和社会经验所限,对于专业性非常强的案件,如案件涉及计算机网络、医学、机械等,难以做出准确的认定。而专家陪审员则对涉案专业问题能够进行全面把握和准确判断,从而弥补职业法官知识、能力的不足,使案件认定的事实最大程度地接近真实。在我国,对专家陪审也出现支持声音,如前最高人民法院院长肖扬曾经指出:“要建立专家型兼职人民陪审员制度,根据某些专业性很强的案件审理需要,特邀专家、学者担任兼职人民陪审员。”[]对于专家陪审员笔者认为要理性安排专家参与审判的方式。专家参与法庭审判可以采用选任制和特邀制相结合的陪审员选任制度。如果要采用专家的智慧弥补审判上的不足,则让专家出庭作证就可,而无需让专家坐在法庭上判案。

   2、大众陪审员制度的完善。对于大众陪审员,可以走群众路线,这也是在司法过程中具体贯彻落实“从群众中来,到群众中去”这一民主理念的体现。他们无需具备大量、较深入的法律知识和专业知识,其作用在于以大众的道德水准和日常经验对案件事实和各类证据进行综合分析和准确把握,弥补法官法律审判思维的不足。陪审员来自于民间,熟悉社情民意,可以在审判中从不同的角度分析案情、提出意见,弥补法官知识经验的不足,从而达到陪审员与法官之间形成优良互补,可以有效避免做出合法但不合理,不切实际,甚至不公正的裁判。司法工作不能仅仅坐堂办案,要坚持依靠群众,以调解的手段积极化解矛盾,达到以调解促和谐的目的。选任来自基层群众中的人民陪审员参与案件审理,可以充分发挥他们来自基层,熟悉社情民意的优势参与案件调解,能够有效地化解当事人之间的矛盾,实现案结事了。

  因此,应当在《决定》规定的大框架内,对陪审员制度弹性进行充分考量,特别是在我国中西部较为落后的地区打破学历限制和选任程序的束缚,采用简便的、灵活的任用方式,使得陪审员的任用最大程度地适合审判需求。

  (二)人民陪审员扩大代表性的完善建议

  我们可本着实事求是的精神,根据人民陪审员的工作职责和性质,在选任上更多地考虑其代表性而不是注重文化背景和法律专业知识,对于一些在当地品行较好、享有较高威望,社会影响较大的人可以适当放宽条件,优先考虑。除了目前的多由单位或组织推荐启动报名程序外,提倡和鼓励个人直接提出报名申请,由单位或组织签署意见和备案,再经过司法局和法院的考察考试考核等程序,最后由同级人大常委会任命。同时,可以结合本辖区人口、行业等特点,合理选任陪审员,优化陪审员队伍结构。每个城区有每个城区的特点,如有的城区,商业繁荣,金融机构林立;有的城区,工业、加工业发达,与此相对应的金融商务、产业工人等从业人员相对较多。基层法院在选任人民陪审员时就应该考虑到这方面情况,合理确定行业人员所占比例。除考虑候选人的背景和法律专业知识外,更多的考虑其代表性。

  (三)人大对陪审员的选任职能完善的建议

  《决定》第8条中已将任免陪审员的权力完全赋予了人民代表大会常务委员会,因为人民代表大会是我国唯一的权力机关,依法对法院的审判活动享有监督权,因此,通常情况下,行使审判权的人民陪审员也应该由人民代表大会任免。决定了陪审制作为民主司法的可能性及其程度是:首先,陪审员选任基础是否民主。只有当被选任的陪审员是所有的公民的一项平等权利的时候,陪审制方与民主有关联。其次,陪审员选任的程序是否民主。陪审员选任的原则只能是机会均等。人大与选民大众之间的联系,是人大工作中一项政治性、法律性和基础性工作,借助人大与广大选民联系密切的便利条件,应当以人大为主角,审核、选任人民陪审员,尽量使人民陪审员的选任建立在广泛民众的基础上。

  (四)人民陪审员选任程序的完善建议

  人民陪审员参与审判的前提是陪审员的选任制度合法且合理。《决定》要求人民陪审员比照法官的产生程序,由法院院长提请同级人大常委会任命。对此,人大常委会应当有一个正确的认知,人民陪审员在审判程序中相对于职业法官处于某种程度上的监督者的地位。法官作为职业法律工作者,他们是国家法律的看门人,而人民陪审员参加审判程序则“被视为对裁判的作出注入一种‘自然正义’的力量”。[⑦]即人民陪审员是代表人民参与审判,行使司法审判权和监督权,其目的是为了促进司法公正。因此,人民陪审员人选的确定权不应赋予法院,而应赋予司法行政机关,由司法行政机关报请同级人大常委会批准,而人大常委会应严格按照《决定》中规定实行资格审查。笔者认为可以采取如下具体步骤:①辖区内的公民通过组织推荐或个人申请向法院报名;②由法院会同同级司法行政机关对候选人进行考察,包括有关人民陪审员知识的考试、政治审查等,确定合格的候选人;③司法行政机关将合格的候选人名单报送人大常委会,由人大常委会进行选举;④人大常委会选举初步确定人民陪审员名单后,向社会公示,规定一定时间的异议期,允许民众对选任进行监督;⑤公示无合理反对意见的人员,由人大进行任命。由此,选任人民陪审员的实质筛选从法院转移到了人大,公示又使得选任进一步透明化,可以防止选任过程中的不规范,使人民陪审员获得更大的公信力。

  四、结语

  陪审制度的民主性要由陪审员的选任和行使权力两方面加以保障,选任制度上的价值缺失,必然导致整个陪审制度的价值缺陷,而陪审员选任制度的价值体现于该制度运作的每一个细节上。人民陪审员制度既是一项司法制度,更是一种政治制度,是一个社会系统工程,人民陪审员制度的发展、完善,若仅有法院部门的努力,孤掌难鸣,其运作机制的形成,既需要司法机关的积极探索,更离不开政府以及民众的参与、认可和支持。要建立一个科学完善的人民陪审员选任制度,需要方方面面的共同努力。



[①]董云武等:《世界人权约法总览》,四川人民出版社,1990年版。

[②]刘将来:硕士论文:《人民陪审员制度浅析》,第38页。

[③]据报道,北京市第二中级人民法院新一届陪审员有73名,其中博士2人,硕士11人,本科52人,大专8人,见胡杨、张学英:《陪审员的故事》,载《今日中国》2005年第11期,第40页。

[④]四川省武侯区法院设立专职陪审员引来一片争议,可见土一三:“四川成都法院探索设立专职人民陪审员http://news.xinhuanet.com/legal/2003-12/16/content_1234412.htm,

[⑤]吴俣.简论人民陪审制度的缺陷及制度完善,内江科技[J],2009(9)

[⑥]肖扬:《全面推进人民法院的各项工作,为改革、发展、稳定提供有力的司法保障——在全国高级人民法院院长会议上的讲话》,载《中华人民共和国最高人民法院公报》1999年第1期。

[⑦][]托马斯。魏根特:《德国刑事诉讼程序》[M]。岳礼玲、温小洁译,北京:中国政法大学出版社,2004年版,第29页。

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