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基层人大代表履职问题研究

发布日期:2014-06-17 作者: 江北区人大常委会洪塘街道工委谷烨

 

  摘要:基层人大代表切实地履行他们的法定职责,是我国人民代表大会制度落地生根的基础。但是目前基层人大代表的履职状况却不容乐观。本文是以现阶段基层人大代表在履职过程中出现的一些典型性问题作为研究对象,希望通过深入地剖析,发现导致这些问题产生的原因,进而提出相应的解决对策。

  关键词:基层人大  人大代表  代表履职

  一、基层人大代表履职的重要性

  1、推进基层民主建设。基层人民代表大会属于我国国家权力机关中基础的一级,建设好基层人大代表履职的各项制度,这对于完善基层民主政治具有重要的意义。基层人大代表是最贴近人民群众,最了解基层民情,也就最能汇集和表达人民的意志。因此, 基层人大代表若能将职责履行落到实处, 人民将会更加彻底的实现国家主人的地位。

  2、维护社会稳定。基层人大代表发挥着基层民意表达的作用,使得人民群众的意志能够传达给当地基层人大,当地基层人大对这些意见进行切实的处理,在事件的萌芽状态中就把社会问题化解掉,这样恶劣的群体性事件的发生概率将会在一定程度上降低,有利于人民排泄不满情绪、表达对国家各项事务的意见。因此完善基层人大代表履职制度对化解人民内部的大量矛盾、维护社会和谐稳定具有极大的现实意义。

  3、促进政策法律执行。基层人大代表在收集民情民意的时候,能够及时发现法律法规和政府政策在执行过程中的问题和不足,并及时反映到基层人大,这些不足往往是上级许多部门在制定难以发现的现实问题。因此基层人大代表能够有效履职对于我国确保法律法规真正发挥效用、保证政策制定和执行切实有效有着良好的促进效果。

  二、基层人大代表履职现状及成因

  (一)现状

  1、基层人大代表选举走形式致使代表履职没有约束力。虽然近年来基层人大代表的选举在一些地方逐步规范并引入竞争机制,但不可否认的是,不少基层人大代表的选举依然不够规范,由此带来的结果是选举出来的人大代表缺乏责任意识,履不履职、履职的情况如何与下一次选举没有直接关系,没有受到有效监督,因而缺乏约束力。

  2、基层人大代表履职的专业性不足。在人民代表大会期间,代表需要审议本级政府工作报告,审批财政预算编制,审议法院、检察院工作报告,审议法律和法规草案;在人代会闭会后,代表要倾听民情民意,还要针对某些问题做调研,提出议案和建议等。这些工作对于部分村、社区代表来说过于专业,他们有的是实践经验,对于写作建议和调研来说能力不足。一些企业代表,因为本身职业的单一性,导致了他们在跟自己本职工作相关的领域,能够有些好的建议,但是一单超出职业范围,履职专业性将大打折扣。因此,代表工作的复杂性和专业性使得一些基层人大代表履职时心有余而力不足。

  (二)成因

  1、代表自身原因。

  (1)部分代表的代表意识欠缺。部分代表把自己被选为人大代表看成一种奖励,把“代表”视为一种“荣誉”的身份象征,而于对人大代表和人民代表大会制度实质上的了解却非常的少。作为代表本应具有的责任意识、履职意识在他们身上很难找到。还有部分代表对自己向谁负责这一点上认识存在问题,他们虽然知道自己的代表身份,但是由于这些代表的当选很多时候是组织安排的,而非真正由选民选举的,因此在他们看来不需要和选民联系,也不需要向选民负责。

  (2)缺乏参政议政能力。一是部分基层人大代表平时置身群众之中,虽然对社情民意的了解很全面,但是由于自身表达能力的欠缺,他们往往在反映人民的意见、诉求,阐述自己的观点时含糊不清、没有条理;二是部分代表因为自己知识面局限,而对审议的事项不了解、不熟悉,在履职时他们要么无法发表意见、提出见解、作出判断;三是部分代表分析思考问题,认识事物本质的能力较弱,在参加视察、检查和调研活动时,挖不出有深度的东西,只会看到一些“皮毛”,缺乏全面认识事物本质的能力;四是部分代表的沟通协调能力不强,发现问题后不知道通过什么方式,去沟通、督促、解决,沟通协调能力的欠缺影响了他们的履职效果。

  2、制度因素。

  (1)选举制度不够完善。代表准入机制存在缺陷,进而使部分参政议政能力较弱的公民进入人大。一是在选举提名上对候选人缺乏深入细致的全面考察,过分强调候选人的先进性、广泛性,而对他们是否愿意当选为人大代表为人民服务缺乏必要了解,尤其是对综合素质更是缺乏全面考察,往往只注重候选人的政治态度、岗位表现,认为本职工作做得好或者思想品德好的人就能当好人大代表,但实际情况是,自身能力强不一定具有人大代表所必须的参政议政的热情。二是选举中机械地追求代表的结构比例而忽视了代表的履职能力。在实践中,往往为了代表的比例和结构,使部分素质较高的人无法当选。三是代表的当选多是组织意图的体现。人大代表选举多以组织的名义提名,并通过组织“协商、酝酿”,在竞争不是很激烈的情况下当选已成为常态,选举基本上是组织意图的实现。这种情况下,很多热心公共事务、具有较强参政议政能力的公民可能无法当选,而当选的人又往往缺乏代表意识,在他们看来,履行代表职责只不过是完成组织下达的任务,履职懈怠的情况也就在所难免。

  (2)兼职制度不够科学。我国的人民代表大会制度实行的是代表兼职制。这种制度设计的出发点是好的,它源于人民代表来自人民又不脱离人民的设计构想。但实际运行却表明,这一设计的结果与初衷相差甚远,存在诸多弊端。一是兼职制不利于人大代表有效履行代表职责。代表的履职时间没有保证,在兼职制下,代表们既要做好本职工作,又要履行代表职责,由于时间精力有限,他们往往分身乏术,难以同时兼顾。兼职制度也造成代表没有足够的时间精力去培养、提高自己的参政议政能力,有些代表甚至只在会中很短的时间里草草浏览一下议案,稍事审议就开始表决,平时也没有足够的时间精力去走访选民,他们终日忙于本职工作,身不由己,难顾及代表活动,更别说主动联系选民了,难以发挥应有的桥梁纽带作用。二是兼职代表制淡化了代表的角色特征。在兼职制下,代表一经当选就必然具备两种身份,但在日常活动中,代表们往往不是以代表身份进行活动的,作为人大代表的角色特征很不明显,给人一种人大代表是副业的感觉,有些人大代表本身也常常模糊两者的区别,或者认为代表职务是一种荣誉,或者认为是虚职,搞好本职工作才是实的。三是兼职代表制不利于监督权的行使。从逻辑上讲,要实施监督,监督者须是第三方的身份,否则监督就是一句空话。在我国,人大与“一府两院”之,人大是监督者,“一府两院”是被监督者。然而现在“一府两院”的工作人员,尤其是领导人员兼任人大代表的现象却相当普遍。人大监督常常演变为自我监督,监督不力或监督流于形式的现象自然在所难免。

  (3)保障制度不够到位。保障制度不完善致使代表履职没有动力。《代表法》中对于人大代表履职的规定可分为四类,一是代表履职的法律保障,二是代表履职的时间保障,三是代表履职的物质保障,四是代表履职的组织保障。这些保障措施多是一些事后补救措施,起不到鼓励代表履职的作用。所以说,对于代表履职,《代表法》中的规定不够细化,操作性也不是很强,还有一些不完善的地方有待进一步加强。

  (4)激励机制相对缺失。一般来说,选举制度能够自动地解决代表履职的积极性和能力问题,因为选民不会愿意把票投给那些没有意愿和能力代表自己利益的候选人。但中国的人大代表选举制度也有自己的特殊之处,我国《选举法》规定提名、酝酿、协商是代表候选人产生的主要方式,选民们很难找到“激励”他们的着力点。而除此之外,人大代表并没有什么实质意义上的激励机制来促使他们积极履职。

  三、提升基层人大代表履职能力的对策

  1、完善选举制度。一是适当扩大代表直接选举的范围。直接选举是民主选举中最能直接体现选民意志,使选民的个体选择与社会选择的差距缩小的最好方式,也是从根本上改变观念,使代表与选民的联系更为密切的根本途径。尽管目前我国全面推行直接选举条件尚不成熟,但必须逐步扩大直接选举的范围,为将来向全面实行直接选举过渡,这也是社会主义民主建设的一个基本要求。二是适当减少推荐选举代表的比例。提名、酝酿、协商是我国《选举法》规定的代表候选人的主要产生方式,由单位或组织提名代表候选人的做法,容易造成代表中来自政府、国有企业、事业单位的代表人数过多,出现代表集中于这些部门的情况,造成代表结构单一的现象,使得代表的代表性不够广泛,而且体制内的代表过多,不利于监督工作的进行。而且有些情况下,组织意图与选民意愿可能并不完全一致。因此,应当对组织提名代表候选人的做法加以改进,将组织意图与选民意愿更好地结合起来,使带有组织人事安排性质的权力化的选举,回归人民权利本位。三是做好候选人考察工作。考察不应该流于形式,应该全面了解候选人的资格能力,确保真正有水平,有政治热情的人进入到人大代表队伍中来。

  2、探索专职制度。兼职人大代表转换成专职人大代表,正是改革和完善我国人民代表大会制度的一个直接体现,也是我国政治体制改革的必然要求,对加强民主和法制,提高政治文明,促进依法治国,监督宪法实施具有很强的法律意义和现实意义。专职制有利于代表集中精力做好履职工作,还能增强他们对人大工作的责任心,但是,专职制不是一朝一夕能实现的工作,涉及到我国的政治体制改革,因此,现阶段我们要积极探索人大代表专职制的改革可能性,从有关立法到相关配套制度,循序渐进地开展研究工作,为这一制度的最终实现打好基础。

  3、提升保障制度。一是加强组织建设,要为代表履职提供组织保障。设立基层人大代表履职平台,如人大联络室、人大接待室等,使代表工作制度化、规范。二是拓宽知情知政渠道,切实搞好对代表活动的服务工作,为代表履职提供便利。加大宣传力度,创造良好的氛围,通过各种方式,使代表及时了解本地区政治、经济和社会发展情况及有关重大事项。三是落实代表活动经费,为代表履职提供充足物质保障。基层人大要从依法办事的角度确保代表活动经费的落实。可以由政府和财政部门联合发文,把代表活动经费列入财政专项预算,实行专款专用。同时,应结合本地区经济发展的状况,不断调整代表履职的经费保障标准,以使得代表履职的经费保障与代表所承担的工作责任相适应。

  4、引入激励制度。激励机制的建立可以寻求几个方面的途径,一是物质激励,二是精神激励。在基本条件满足的情况下,基层人大代表每年履职需要完成一定量的工作任务,以此为标准,工作越多、质量越高者奖,达不到基本要求者罚,无任何作为者免除其人大代表资格。奖励可从以下三个方面进行。物质奖励,可在一年工作结束时对工作成绩突出的基层人大代表进行一定金额的年终奖励,也可在突发事件发生时,对于表现突出的人大代表及时进行物质奖励;精神奖励,应与物质奖励同时进行,在发奖金时应同时颁发荣誉证书,并在大会上对其先进事迹进行宣传,鼓励更多的基层人大代表投入到这一光荣的工作当中。这里需要注意的一点是,有奖必有罚,在建立激励机制的同时,必须建立相应的考核机制和奖惩机制,只有这样才能使优秀的基层人大代表与合格、不合格的人大代表相区分,才能使优者奖,劣者罚,做到赏罚分明,真正起到激励基层人大代表履职的作用

    5、加强监督制度。实行监督制度,提高代表履行职务的自觉性能够增强代表履行责任和义务的意识,保持国家权力机关组成人员的良好形象,保证代表队伍的先进性。一是推行代表述职评议制度。“人大代表述职制度”是一种较为成熟的行之有效的监督代表履职的形式。通过代表述职,既促进代表履职,又能让选民或原选举单位了解和监督代表。二是建立代表执行职务情况登记、考核、建档制度。建立各代表小组要建立代表活动情况的工作档案,对每位代表参加活动的情况,进行详实记录,作为衡量代表称职与否以及换届选举的一项主要依据。主要考核代表届内议案及建议、批评和意见数;考核代表列席常委会会议、参加常委会活动、出席人代会的情况;考核代表联系选民,开展活动的情况等。对不能履行代表职责,经常不参加活动的代表,由代表小组以书面形式警示,也可以作为换届时不再作为代表候选人提名的参考依据。三是建立有效的代表公示制度。人大代表公示制,就是在代表所在选区建立人大代表公示专栏,把人大代表的相关资料,如姓名、照片、联系地址及电话、电子邮箱等对外公开,以密切选民与代表的联系,方便选民向代表反映问题,并有效地把人大代表置于全体选民的监督之下,促使人大代表更好的履职。

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