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当前深化行政审批制度改革的实践与思考

发布日期:2015-07-08 作者: 区人大常委会财经工委

 

  加快行政审批制度改革,是建设服务型政府的必由之路。十八届三中全会指出,必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。近年来,各级政府大力推进改革,取得了不少成绩,但与“市场在资源配置中起决定性作用”的要求相比,仍然有相当的差距。

  一、当前行政审批运行工作现状

  江北区按照中央、省、市、区深化行政审批制度改革的决策部署和持续推进江北特色性改革相结合的工作思路,深入推进一系列行政审批制度改革,全方位地运用模拟审批、并联审批、容缺审批、会商机制、区域式审批等宁波近年来审批改革创新的新成果,连续创造出了“江北万达、来福士、惠之星、世茂房地产、爱柯迪”等多个项目审批建设新速度,相关工作得到了国内各大媒体的关注。

  (一)推进行政审批职能归并改革,实现对行政审批体制性障碍的变革与突破。

  2007年,我区按照“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制“的要求,以行政机关内设机构行政审批职能归并为核心,以行政服务中心为操作平台,全面推进行政审批制度改革,共涉及区直部门30个,职能调整覆盖到所有行政审批事项,至20086月底,全区各职能部门、单位全部以挂牌形式成立了审批科,初步实现了审管分离,完成改革主体任务。通过这次改革,初步建立了“批管分离”体制,进一步理顺了部门机构职能的配置,增强了行政服务中心的功能和办事效率。

  (三)加快推进行政审批服务标准化,行政理念上由行政审批转到行政服务。

  一是编制完成并发布单个事项行政审批标准。以“转变政府职能,提高行政效能”为核心,全面推进服务型政府建设,编制并发布了全区30个审批职能部门的270项行政审批事项服务标准。二是行业联合审批标准试点工作积极推进。选择了文化娱乐业、餐饮业、洗浴业、宾馆业等四个关系民生热点行业为试点,编制了行业联合审批标准,提高了审批效率。三是开展中心管理服务标准化实施工作。在区行政审批和公共资源交易系统全面导入OSM现场管理系统,进一步规范行政服务中心窗口管理服务、人员素质、场所设施、安全健康等工作标准,实现区行政审批和公共资源交易服务“场所整洁、管理规范、运作有序、服务高效”的效果,展现良好的政府窗口形象。

  (四)推进项目审批模式创新。

  2013年宁波市政府特别下放给江北34项涉及基建项目的审批权限(甬政发〔201390号文),将江北作为项目审批模式体制改革试点示范区。一是建立了基本建设项目联合审批运作机制。我区积极转变审批服务观念,不断强化创新审批服务模式,在市区两个层面积极开展“主动服务、提前介入”、“项目对接会”、“重大项目跟踪服务”、“模拟审批”、“重大项目审批全程代办”、“开通绿色通道”等服务项目活动,推动“6+1会商、“9+X”会审机制有序、高效实施,进一步提高项目审批效率,推进我区投资环境显著优化。二是探索特定区域和项目的审批标准及运作机制。2013年区政府选定江北门户区相关项目为我区特定区块和项目审批的标准化试点,目前基本形成了特定区域和项目审批标准和运作机制。区域化审批标准体现了四方面特点:一是体现区域的发展定位和总体规划要求;二是充分体现项目的具体特点,在依法的前提下寻找既简便又规范的审批路径;三是变“事中把关”为“事前把关”提高项目的预见性和可控性,为实施“告知承诺制“提供基础条件;四是变“单体把关”为“区块整体把关”,简化审批环节,优化建设品位,提高整体效率。三是创新中介服务管理方式。以规范项目审批相关的中介服务为突破口,根据中介技术服务机构不同的市场化程度,采取分类规范措施,在行政服务中心设立“江北中介机构服务中心”,进一步加强中介机构的考核评议和监督管理。同时制定一套适合我区中介机构的监督管理办法,建立竞争择优、诚信等级评价、服务创优等考核机制,逐步建立中介机构红名单、黑名单,提升中介机构诚信等级建设。

  二、当前行政审批运行中存在的问题

  近几年来,江北区虽然在行政审批管理工作上取得了不少成效,但客观上还存在着花大力气引进的项目,因审批不够高效而无法迅速落地开工、竣工、投产,给企业和政府造成了财力和精力的浪费。因此,如何进一步深化我区行政审批制度改革,解决当前面临的问题和困难,是亟需解决的重要问题,

  (一)思想认识和工作作风方面。一些单位没有充分认识到行政审批制度改革在转变政府职能、推进服务型政府建设上的重要性,行政机关内部审批职能归并改革中“两集中、两到位”工作存在差距,我区30个审批职能部门都挂牌成立行政审批科,但没有一个部门单独设置行政审批科,仅有卫生局的审批事项全部集中到卫生监督所,成建制进驻区行政服务中心的只有工商江北分局等6个部门。对本单位本部门“有利可图”的项目不愿进驻中心,窗口人员选派中没有严格按照“素质高、能力强”的要求,对窗口的工作重视不够。这些思想认识上的问题直接导致窗口工作人员综合素质低下,服务意识不强,有的对在中心工作抱有临时观点,得过且过,甚至担心被原单位冷落,在职务晋升、职称评聘等方面受到影响。

  (二)重事前审批、轻事后监管现象仍然存在。有的行政审批部门将在量精力放在如何办理许可证和有关批文方面,但对于许可证发放后,对取得许可的单位和个人是否严格按照国家有关规定从事生产经营活动,无证经营的餐饮业、铝合金门窗业等,却监管不力,违法经营、违法建设、违法拆迁、违法施工、侵害群众利益和公共利益现象时有发生。竣工验收中有的部门将事后监管事项纳入竣工验收的审批事项,使得业主无所适从。

  (三)行政审批部门职能“越位”很难根除。行政审批与技术审查还没有完全分离。目前,有的行政审批部门普遍存在将本该由市场或中介组织承担的建筑方案审查、施工图设计审查以及专业性、技术性审图工作当作审批必备条件,既做了一些政府部门不该管的事,也限制了市场主体作用的发挥,影响了行政审批效率的提高。

  (四)审批权限不完整,客观上还存在着审批权限断点、短板。上级在向我区放权中在放权的形式上还存在着放事不放权,放事不放财;放权的内容上存在着名放实不放、瘦放肥不放、小放大不放等空放、虚放现象。如:规划分局建筑规划许可证发放前置审批的交通设施、气象防雷、人防设施等审批仍在市级部门;更因建设项目开工许可最后一个环节仍在市级部门审批的体制性原因,导致了我区基本建设项目审批改革困难重重。

  (五)服务滞后的部分机构和垄断失范的中介服务。我们在企业的调查中反映较多的是节能、消防、防雷、图审等行业和机构的服务质量和效率较低,还不能与实际的需求或其他领域的效率质量相协调;消防部门管理体制不顺,专业人员不足;图审单位的数量、人员素质、工作效率以及存在的必要性和合法性受到了很多企业的质疑。这些问题的存在将会严重影响我区今后几年审批效率,亟需改革加以提高。

  同时由于中介服务是渗透于建设项目审批全流程的要素,包括环评、节能评估、规划测绘、防雷检测、施工图审查、地质勘察、交通影响评估等节点,无不闪烁着中介机构的身影。作为建设项目审批的“体外装置”,中介服务中的问题也逐渐暴露和显现,我们将之归纳为两个关键词,垄断、失范。一是垄断。比如,部分中介机构仍然是行政机构的附属事业单位,没有市场化,对业主来说完全处于优势垄断地位。二是失范。大量从事技术审查的中介机构在服务标准、服务时限等方面不规范,有的只考虑业主利益和要求,不考虑公共利益和法律法规要求,导致返工影响审批时间,已经构成审批效率提升的重要掣肘,亟需监督规范。

  三、对我区进一步深化行政审批制度改革的思考

  上述问题产生的原因,除了我区操作实践层面的问题,主要源于上级审批制度改革不到位和法律法规的刚性规定。这些问题客观上制约了我区社会经济的发展。十八届三中全会提出了要进一步简政放权,深化行政审批制度改革的要求,去年市政府也把我区作为项目审批模式体制改革试点示范区。对此,需要抓住时机,进一步加大改革力度,转变工作思路,完善管理制度,建立高效机制,争取上级授权,切实提高审批效率,使得“万达速度”、“爱柯迪速度”转变为“江北速度”。

  (一)切实转变政府管理服务思路。改变过去以事前审批为主要手段的政府管理服务方式,加大项目的事中服务力度,强化项目的事后监管,建立政府事中事后“零容忍监管”制度,最大限度地减少审批对微观事务的管理,在企业项目开工后对施工单位的建设质量监管实施零容忍,促进项目早投产,早见效。同时鼓励和公平对待社会力量提供的公共服务,建立政府购买审批服务机制。

  (二)建立“负面清单”管理制度。党的十八届三中全会明确提出:“市场在配置资源方面起决定性作用。”因此在我区的职权范围内,凡是能通过竞争、价值规律等市场机制解决的事情,均应由市场决定,不应再设定新的审批事项;同时按市场经济的原则全面清理削减审批事项;并按我区权限架构建立企业投资负面清单,清单外企业投资项目不再审批,清单内审批提速提效;按照权责一致的原则,建立权力清单审批管理模式,严查随意扩大审批内容、增设审批门槛的行为,努力实现审批权力“零外延”。

  (三)建立科学高效的行政审批运行机制。

  一是整合、优化审批流程。优化整合基建项目审批,每个阶段的主办责任部门统一受理,企业申报材料在政府各部门间内部流转,实施并联审批。二是建立审批快速协商协调推进工作例会制度。建立具有江北特色的快速推进协商协调机制,由区政府办公室、区发改局、区审管办分别牵头组织实施。同时,加强上下级之间、部门之间联动与合作,增进审批职能部门与项目单位之间的协调配合,实现机制的科学、规范、常态化。三是建立投资项目审批代办机制。围绕市区重大项目,实施“全流程”、“零脱节”的审批代办服务,加强审批专业代办机构、代办力量的建设和培育,将“传统保姆式”的跑批逐渐转变为“系统谋划式”引领整个项目审批的方案制定和快速推进,为项目审批做好智力保障和业务支撑。四是集成联网部门业务系统,整合各部门电子业务系统,开发建设高度集成、部门联网、信息共享、综合性强的电子审批系统,审批材料均通过电子审批平台提交、流转、互认和归档,形成“全共享”工作平台。五是切实加强对中介服务的管理和监督。加大对技术审查中介单位的监管力度,实施考评制度,由项目业主、人大代表和政协委员等相关人员打分考评,对于考评结果在审批网络上予以公布,同时建立中介机构红黑榜制度,对不达标的中介机构实施惩罚。

  (四)积极争取上级授权。许多行政审批事项都有法律法规的出处,创新与合法之间存在着矛盾,导致许多“合法不合理”或者“合理不合法”问题的存在。这些导源于法律法规的刚性规定和行政体制的固有结构的诟病,区级层面很难做出革命性的改变。因此,建议区审管部门加强对各项审批政策、法规的研究,并积极向上特别是市级法规、规章的修改建议,解决因上级授权不到位,上级审批权限放权不完整等原因造成的我区审批权限缺失的困境,扭转我区基建项目审批过程中“上窜下跳”的不利局面,为我区加快审批提速提效提供政策和法规支持。

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