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人大代表密切联系群众机制创新研究——以宁波市江北区“民生小事”代表督办制为研究视角

发布日期:2019-05-16 来源:宁波市江北区人大常委会课题组

  

 人民代表大会制度是我国社会主义制度的根本政治制度。作为基层人大的区县人民代表大会,是我国人民代表大会制度运行的重要组织形式,也是人大代表直接联系选区人民群众的一线机关。区县人大代表,一方面要代表所在选区选民,体现选民意志,选举产生上一级人民代表大会代表,另一方面要反映人民群众的利益、呼声。因此,各级人大代表,尤其是区县人大代表,为更好地代表人民、更及时地回应人民的诉求、更有效地行使职权职责,应当紧密联系各选区的人民群众和原选举单位。

  一、人大代表密切联系群众的必要性和重要性

  (一)人大代表密切联系群众的必要性

  1.人大代表密切联系群众是人民主权理论的实践要求。人民主权理论是现代民主政治制度设计的基本理论支撑,是现代民主政治的基石。现代政治强调人民是主权者,人民是现代政治管理权力的赋予者。我国人民代表大会制度就是人民主权理论的实现形式之一,是人民行使当家作主的基本保证。人大代表必须同人民群众保持更紧密的联系,才能切实维护党的执政权威,切实保护人民群众的各项权益,有效发挥人民代表大会的制度优势。

  2.人大代表密切联系群众是党的群众路线的重要体现。党的群众路线是中国共产党在革命时期、新中国建设时期以及改革开放时代,贯穿于党的一切工作的基本路线,是党领导人民长期执政的生命线和根本工作路线。人大代表只有密切联系群众,才能真正了解人民群众的切实期待、需求与意见,才能真正做到坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。

  3.人大代表密切联系群众是人大代表履职的客观要求。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第四条规定,代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求。该法条明确提出了人大代表密切联系群众的要求。要执行好人大代表职务,就必须保持与人民群众的密切联系,认真听取群众意见,积极反映群众诉求,督促有关部门把人民群众关心的问题解决落实好。

  (二)人大代表密切联系群众的重要性

  1.人大代表密切联系群众有利于激发人民群众主人翁意识。人大代表通过经常性的联系群众,才能真切地体察基层人民群众的实际需求和意见要求,并把这些需求要求转化为意见建议,及时反映给“一府一委两院”及政府部门,或通过人大常委会反映到同级党委部门。通过人大代表的履职,可以让人民群众切实感受到政府政策改进与服务的提升,会鼓舞人民群众更积极地参与国家与社会事务的治理,增强人民群众的主人翁意识与责任感。

  2.人大代表密切联系群众有利于解决群众关心的民生问题。人大代表密切联系群众,有利于畅通社情民意表达和反映渠道,有利于解决一些人民群众关注的热点、难点问题。这样,人大代表才能真正成为联系人民群众的桥梁纽带,使人大代表更 “心贴心”地服务群众,更好地为群众说话办事,形成“人民选我当代表,我当代表为人民”的公仆观。

  3.人大代表密切联系群众有利于优化基层社会治理体系。人大代表密切联系群众,是连通基层社会与国家机关的重要方式,是将基层社会治理难题、基层人民群众的切实利益需求与权利保障要求,直接反映到国家治理体系的基本保证。通过人大代表密切联系群众,也是人大代表将国家治理战略与政策法规向基层社区居民进行宣传、引导的重要路径,有利于将国家治理与基层社会治理结合起来,推进基层社会治理能力提升。
  二、江北区“民生小事”代表督办制工作实践
  “民生小事”代表督办制,就是指人大代表接待选民时,将选民所反映的民生方面的问题交给政府相关部门,并予以监督快捷办理的制度。“民生小事”,是指人民群众提出或反映的与民生息息相关的、需引起政府有关部门重视和解决的问题及建议,包括教育文化、医疗卫生健康、生态环境、交通出行、城市建设与管理、社区服务等内容。“代表督办”,是指人大代表要高度关注人民群众提出的“民生小事”的最终办理结果,加强与人民群众和有关部门的联系与沟通,监督相关部门在规定时间内及时答复和处理,并做出评价。
  “民生小事”代表督办制作为江北区人大常委会工作的探索创新举措,至今已近一年。自2017年9月-2018年7月15日,全区8个街道、镇共组织区人大代表121人,占总数178位的68%,参加210人次;进社区、村45个,开展夜聊活动57次,接待选民548人次,收集民生小事575件,已解决和答复的446件,占总数的77.6%,尚待解决的129件。目前“民生小事”代表督办制正不断完善,步入了良性运转的轨道。
  (一)“民生小事”代表督办制的运行机制
  1.“民生小事”快捷收集。“民生小事”代表督办制由区人大常委会统筹,区人大常委会办公室和代表工委为责任单位,各街道人大工委、镇人大为主体,利用节假日、晚上等更适合群众参与的时间,在群众比较集中的社区、村等公开场所,开展接待选民活动,广泛听取选民意见和建议。接待活动原则上要求每月一次。接待前,由街道人大工委、镇人大在辖区内各个社区、村公布代表联系方式,并提前5-7天发布《人大代表接待人民群众通知书》,公布时间、地点和接待人员。每次接待一般安排2位以上区人大代表以及街道(镇)领导和城建、社会事务等科室负责人,必要时邀请区相关部门负责人参加。接待时,工作人员做好问题的登记、分类整理、记录备案等工作。
  2.“民生小事”快捷处理。人民群众反映的“民生小事”,能够即时答复的,人大代表督促参加接待的相关部门负责人予以答复。人民群众对答复不满意的或需有关部门办理的,由街道人大工委、镇人大转相关部门处理。涉及各街道、慈城镇政府职责和管辖范围的,由街道人大工委、慈城镇人大转各街道、慈城镇相关部门处理,并在7个工作日内予以书面答复。涉及区有关职能部门职责和管辖范围的,转区相关部门处理,在7个工作日内予以书面答复。超出区级管理职责权限的,根据实际情况,经整理后根据情况转化为省、市人大代表建议形式提交。不属于“民生小事”的事项和人大监督范围外的事项,参与接待的代表引导群众向有关单位反映,或转交相关单位处理。
  3.“民生小事”快捷反馈。人大代表和街道人大工委、镇人大在接待当月对来访选民及时进行回访,将处理情况及结果告知选民,由代表对答复(处理)结果进行评价,选民不满意的,要求相关部门重新答复办理。选民意见、建议登记及办理等工作统一使用“选民意见、建议登记及办理表”,贯穿接访、处理、反馈等所有环节。街道人大工委、镇人大每月对“民生小事”处理结果进行整理、汇总,实行对账销号制度,确保所提问题件件有回音、事事有着落,并在每月15日前,向区人大常委会办公室和代表工委报送上月“民生小事”收集、处理、反馈等情况。
  4. “民生小事”跟踪督办。区人大常委会切实加强对“民生小事”代表督办制工作的指导和跟踪监督。主任会议定期听取“民生小事”代表督办制工作开展情况汇报,对人民群众提出的,人大代表督促后一时难以解决,且政府部门应该办理的一些“民生小事”共性问题、疑难问题进行专题研究,加强组织协调,并由区人大常委会主任、副主任进行重点跟踪督办,推动“民生小事”有效落实。
  (二)“民生小事”代表督办制的工作成效

  “民生小事”代表督办制的创设与运行,得到了群众的广泛欢迎和积极响应,已经产生非常正向的社会政治效果。
  1.推进解决日常“民生小事”更加高效。由于收集“民生小事”的时间和地点符合广大人民群众的作息时间及生活习惯,得到了群众的广泛欢迎和积极响应,出现“排队”现象,使代表联系选民变“一头热”为“两头热”。许多来自基层的“民生小事”得到快速收集,并由街道人大工委、镇人大快速转交,便于政府部门及时作出反应、快速予以答复和解决。如2018年1月区人大代表单莹、顾亚娣在白沙街道桃源社区与选民夜聊时,不少选民提出了日湖家园小区雨天积水多年未解决问题,随同参加的街道城管科科长当场答复选民将与施工单位沟通衔接,向区有关部门反映,争取在湖东路改造中预留雨水口,并在人民路增设一个泵站,及时调节水情。之后,由街道人大工委函交区住建和城管部门,由单莹等代表督办,区人大常委会主任费伟华也高度重视、多次协调,在共同努力下,日湖家园小区雨天积水老大难问题得到了有效解决,选民对答复办理情况和结果表示非常满意。
  2.促进人大代表履职更加充分。该做法有效解决了兼职代表白天工作忙没时间联系群众、民生小事解决慢等问题,使代表们下沉基层面对面倾听民声、了解民意、解决民忧,进一步拓宽了代表的履职渠道。随着桃源小区西北角便民通道的开通、三水湾小区西大门两边窨井盖臭水溢出问题的及时处置、慈湖人家大门口交通红绿灯的优化设置等众多民生小事的解决,使得选民对人大代表作用发挥的认同感和满意度大幅提升,既展现出新时代人大代表心系群众、为民解忧的履职新风貌,也体现了人大常委会“以人民为中心”的民生情怀。
  3.推动政府部门工作作风更加务实。人大代表推动解决民生小事工作的开展,有利于政府部门进一步转变工作作风,深入群众、了解民意,使得制定和作出的决策更具针对性、有效性,更符合实际,并提高工作效率,减少行政成本。如群众反映的“砖桥巷房子已有20多年房龄,基础设施严重老化”问题,区城管局纳入了雨污分离零直排项目工程;“大庆新村19、20幢房子C级危房,要求拆迁”问题,区住建局已将该处列入2017年解危项目。

  三、存在问题及困难
  (一)人大代表履职意识和能力需要提升
  1.人大代表履职不充分。由于人大代表来自于社会的方方面面、各行各业,虽然体现了人大代表的广泛性,但是兼职代表平时忙于本职工作,缺少时间和精力深入基层,影响了代表联系选民的质量。同时,换届以后留任代表少,新任代表多。以江北区为例,专职人大代表为12.4%,连任代表30%左右,真正在“民生小事”代表督办制工作中发挥重要作用的主要是上述代表,其他人大代表履职作用的发挥相对薄弱。
  2.人大代表履职不平衡。从代表履职情况看,领导代表、专职代表、连任代表、律师代表、社区(村)干部代表履职积极性高,履职能力强,代表作用发挥好;企业、医生、教师等代表日常工作忙,履职情况表现一般,平时参加活动相对不多;个别代表把代表仅仅看作是一种荣誉和待遇,对于日常的履职缺乏应有的责任意识,对“民生小事”代表督办制工作的参与热情不高。
  3.人大代表履职不专业。从实践看,社区、村选民反映的问题集中在老小区环境提升、社区物业管理、公安交通消防管理、城市建设管理、就业就医就学等方面。受行业、阅历、知识等因素影响,有的代表虽有工作热情、激情,但由于情况不熟悉、政策不掌握,对选民提出的困难和问题往往“出面不出声”,对区政府相关部门督办底气不足,难以有效解决问题。
  (二)人大工作力量亟待加强
  由于受机构编制等因素影响,区县人大常委会机关和街道人大工委、镇人大往往“官多兵少”,工作人员普遍配备不足。以江北区人大常委会机关为例,办公室在编的科级及科以下工作人员只有7人,除承担办公室工作外,他们还兼任着各工委联络员。由于这些工作人员承担了大量日常工作,难以有更多的精力服务于代表密切群众工作。就街道人大工委、镇人大的工作人员而言,他们需要承担“民生小事”代表督办制工作中的通知、组织活动、问题汇总和交办、结果反馈等所有工作,而不少工作人员还兼任着单位的其他工作,工作时间、精力难以保证。
  (三)工作保障机制亟待完善
  1.党委、人大、政府的工作机制有待理顺。为提升政府部门工作效能,上级和同级党委、人大、政府、监察委员会系统内部都有很多督办机制,“民生小事”代表督办制就是人大监督政府工作的一种形式。但是,多方督办、高频督办会加重政府部门与基层单位的负担,如何理顺人大与党委、监察委员会以及政府自身的监督机制,亟待引起重视。
  2.人大内部工作机制有待改进。在实践中,街道人大工委、镇人大怕督办力度过大会导致与区有关部门工作关系僵化、硬化,给今后工作开展带来不利影响,故而在督办中存在“畏难”情绪。“民生小事”办理涉及区级部门职责较多,有些甚至涉及上级部门的职责,因此,将“民生小事”代表督办制工作与其他人大工作进行整合,显得尤为迫切。
  3.网络科技手段的作用发挥不够明显。随着科技的高度发展,电子办公、网络生活已成为广大群众工作生活中不可或缺的部分。在开展“民生小事”代表督办制工作时发现,面对面地开展交流更适宜于中老年群体,尤其是退休老年人,像年轻人这些群体往往更喜欢通过网络反映自身诉求,在代表密切联系群众工作中的参与率较低。虽然各地人大常委会都有网站、公众微信号,人大代表有微信工作群,但缺乏快捷、高效、互动的代表联系群众、代表履职平台,相关数据的自动化、智能化处理水平较低。

  四、人大代表密切联系群众机制创新的对策建议
  (一)提升人大代表密切联系群众的能力水平
  1.扩大代表专职化比例。在区县人大一级,探索提高一般代表的专职化比例,这样对于人大代表专职从事人大工作,专心从事联系人民群众的工作,就更有时间与精力的保障。可以将那些从党政部门和人大系统领导岗位退下来并热心公益事业、有奉献精神的同志,提名选为一般人大代表,充分发挥他们工作经历、阅历、经验丰富,组织沟通协调能力较强,善于做群众工作等优势,继续专职从事人大工作与联系群众工作。
  2.提升代表专业化水平。严把代表“入口”关,尽可能多选一些熟悉法律法规、具备较高调查研究和解决实际问题能力的代表。进一步加强代表专业化培训,将代表履职学习列入重要议事日程,科学合理地组织、统筹安排好代表的初任培训、履职培训和专题培训,增强代表培训的针对性、有效性。同时,要努力提高代表履职学习培训的参与率,把参加学习培训情况作为对代表考核、履职登记和述职的重要内容,促进代表积极参加各种形式的履职学习培训活动。
  3.健全代表履职制度。一是健全常态履职机制。明确代表每年出席人代会、参加常委会会议或代表活动的次数,特别要将代表密切联系群众的次数,提出建议情况,以及发现的问题和取得的工作成效,向选民公开,使代表履职有章可循、群众监督有据可依。二是健全考核评价机制。完善代表履职考核办法,改进代表考核评价方式,建立代表联系群众登记制度,将人大代表密切联系群众作为代表履职的一项重要内容,记录在代表履职登记表,与优秀代表推选、代表连任挂钩。三是健全退出机制。要探索建立代表届中辞职制度,打破代表满届制。对不联系群众工作的“荣誉代表”、“挂名代表”等,建议其主动辞去代表职务。
  (二)强化人大代表密切联系群众的保障
  1.建立人大代表助理制度。在当前还无法改变兼职代表制、代表会期制度等情形下,人大面临着工作任务越来越繁重、人民群众对人大工作水平和要求越来越高等情况。在西方议会制度发达的国家中,不少国家出资为每位国会议员配备了若干名专职秘书,辅助议员开展立法、监督等工作。2002年1月深圳市人大常委会率先于全国为兼职常委聘请19名法律助理,每位兼职委员聘用一名法律助理。该举措被学界誉为地方人大加强自身建设的制度创新,目前重庆市人大常委会等地方人大已引进了这一做法。建议探索建立人大代表助理制度,将助理所需经费列入财政预算。助理的类型可包括法律助理、经济助理、科技助理、审计助理等,用来协助人大代表密切与群众的联系、提出高质量的意见建议以及处理和解决问题,以适应人大工作专业性、多样性的要求。
  2.加强人大工作队伍建设。进一步改善人大工作队伍的年龄结构,适当增加人大机关干部的编制数;通过岗位交流,引进政治过硬、年富力强、经验丰富的中青年干部,逐步改善队伍的年龄结构。完善与党政干部交流使用的渠道、制度,使年轻干部愿意来、稳得住、交流得出。探索建立后备干部、新入职公务员到人大挂职锻炼机制,与人大代表共同下基层,听民声、察民情、汲民智、谋民生、解民忧,这不仅能支持人大代表履职、更好地联系群众,也能锻炼他们的群众工作能力、法治工作思维。
  3.健全人大代表密切联系群众的社会支持力量。在现有人大工作联络员、人大协理员的基础上,动员、鼓励、支持政治学、法律等社会学科的人员成为人大工作志愿者,整合建立人大工作志愿者队伍,为人大工作提供有力的人才资源支持。鼓励、引导社会组织参与人大代表密切联系人民群众活动,可以借鉴北京朝阳区、海口美兰区、南昌东湖区等地的做法,将人大代表联系群众的机制改进、方式创新等外包给相关社会组织。
  (三)整合人大代表密切联系群众的资源
  1.整合各方资源。建立完善人大代表督办与党委、政府、监委系统督办的联动工作机制。在人大代表联系群众过程中,在开展“民生小事”代表督办制工作时,将人大的工作纳入本地党委工作的大局内统盘考虑,实现同心、同向、同力。人大常委会要加强与本地党委、政府的工作沟通和对接,将人大代表督办与党委和政府督查、纪委监察、审计监督等工作有机结合,全面整合各类监督资源,形成工作联动、凝聚监督合力。就“民生小事”代表督办制而言,近期已被纳入区委的督查平台,下一步,建议设立“民生小事”办理专项资金,提高问题解决率。
  2.整合人大资源。人大代表密切联系群众工作要与人大其他工作结合起来。按照《宁波市人大常委会关于推进人大代表联络站“四化”建设的实施意见》要求,在深入推进代表联络站硬件标准化、制度规范化、活动常态化和联络信息化建设的同时,将代表进联络站接待选民工作与网上联络站、“民生小事”代表督办制等工作有机结合起来,有效整合各方人大资源,提升人大代表联系群众工作的效率。
  3.整合电子资源。加快推进人大代表密切联系群众的信息化、网络化、智能化。整合人大常委会的门户网站、微信公众号等网络资源,形成统一的对外网络版本,并开发设计人大代表与群众的互动版块,进一步畅通人大代表线上联系群众的渠道。加强人大代表联系群众工作的信息化处理能力,把日常的工作内容加以数字化,并开展数据分析,为“智慧人大”建设奠定基础。加快“民生小事”代表督办制的网络版开发,纳入“智慧人大”的统一模块,通过“网上问民生”、“网上聚民智”、“民生督办网上行”等形式,增强“民生小事”代表督办的全天候、全领域、全流程运行。

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